政府绩效审计评价指标体系初探

摘要：目前，我国开展绩效审计存在种种障碍，除了绩效审计在我国起步晚．基础薄弱之外，没有合适的绩效审计评价指标成为制约绩效审计在我国发展的一个重要因素。如何确定一套适合我国现

关键词：绩效审计政府绩效审

目前，我国开展绩效审计存在种种障碍，除了绩效审计在我国起步晚．基础薄弱之外，没有合适的绩效审计评价指标成为制约绩效审计在我国发展的一个重要因素。如何确定一套适合我国现状的评价指标体系成为当前审计实践中急需解决的问题。

一、我国政府绩效审计评价指标研究的现状

目前我国政府绩效审计无论在理论上或实践上都处于研究和探索之中，特别是对审计评价指标体系的研究正处于研究的起步阶段。国内学者从不同角度提出了不同的初步设想。根据研究对象的不同有关的研究主要有两种：以政府总体作为评价对象的指标体系研究和以具体项目作为评价对象的指标体系研究。

以政府总体作为评价对象的指标体系研究中，翟新生，沈翠玲（2004）将政府绩效审计评价指标体系分为定性指标和定量指标两部分，定性和定量指标在体系中各占50%的权重。定性指标主要由领导者基本素质、服务满意度、基础管理水平和发展创新能力等指标构成；定量指标由发展能力状况、资产运营状况和财产效益状况构成。胡慧娟（2006）则将平衡记分卡方法运用于政府绩效审计评价指标体系的构建，认为政府绩效评价指标结构可分为四个层面：财务层面、顾客层面、内部业务流程层面及学习与成长层面。常印怀（2005）将审计内容分为管理经营行为与管理经营效果两方面，管理经营行为又细分为资金筹集、资金使用、财务管理、投资决策、项目建设及项目运营六个方面；管理经营效果则细分为经济效益、环境效益及社会效益三个方面，在这九个方面的基础上构建绩效审计评价指标体系。

以具体项目作为评价对象的相关研究较多，如钱永祥（2006)将政府投资项目的效益审计评价指标分为：反映交付使用前项目管理水平的指标和反映交付使用后项目产出效益指标。反映交付使用前项目管理水平的指标又细分为资金筹集、资金使用、投资决策、建设管理等指标，反映交付使用后项目产出效益指标细分为经济效益、社会效益和生态环境效益等指标。张宏亮，肖振东（2007)将公共环境投资项目效益审计评价指标系统分为三个方面，即经济效益、环境（生态）效益和社会效益。经济效益主要由经济收益、运营成本费用、相关经济产出等指标构成；环境（生态）效益主要由环境质量改进效益、生态保护效益和环境损失减少效益等指标构成；社会效益主要由居民生活质量改进、居民满意度变化和人体健康等指标构成。以具体项目为评价对象的研究主要是从具体的某一学科、某一领域出发的，其专业性很强，具体评价指标体系不能直接应用于政府绩效审计评价中，但在审计中可以有选择地借鉴。

二、我国政府绩效审计评价指标体系的设计原则

政府绩效审计的审计内容十分广泛，在设计评价指标时应该遵循一定的原则，从而使各评价指标相互独立、相互联系、相互制约，形成完整规范的评价指标体系。

（一）全面考核原则

政府是由其组成部门构成的一个组织体系，这个组织体系通过管理和耗费一定的物质资源和人力资源，提供一定的产品——行政管理和公共服务。因此，政府绩效审计指标体系的设计，应该有利于全面考核、系统评价各级政府及职能部门在履行行政管理职能和提供公共服务方面，所占有和耗费的物质资源和人力资源的经济性、效率性和效果性的状况。

（二）可操作性原则

政府绩效审计评价指标体系同其他考核指标体系一样，在考虑其科学性、合理性的基础上，更重要的是要充分考虑具体实践中的可操作性。鉴于我国国情和政府绩效审计发展的要求，我们应借鉴国外开展政府绩效审计的成功经验，科学合理地建设好适合我国实际、具有操作性的政府绩效审计评价指标体系。

（三）成本效益原则

这项原则是从审计主体（评价主体）的角度考虑设计的，其含义是在建立政府绩效审计评价指标体系时，要考虑审计成本和审计效益。建立评价指标体系的目的是便于政府绩效审计，设置指标时既要考虑其科学性、规范性，又要考虑成本效益性，而不是为设计指标而设计昔标。

三、我国政府绩效审计评价指标体系的设计

政府绩效审计对象是综合、复杂的公共支出及其相关的社会和经济活动。不管是从政府职能上讲，还是从目前我国的绩效审计发展上看，要制定统一的评价指标很难，目前几乎是不可能的。以本人的观点，可以设置一个评价指标体系，列出几个大的评价方向，各个单位再据此设置适合自身的分解指标。对于政府绩效的审计评价这一问题，从本质上讲，就是要分析投入和产出之间的关系。因此政府绩效审计评价指标可以从投入和产出两个方面建立，我们在评价政府的当前发展状况的同时必须评价政府的发展潜力。本文通过对资源耗费指标、行政管理职能指标和政府潜力指标的评价来构建我国政府绩效审计评价指标体系。

（一）资源耗费类指标

该指标主要考察政府行为成本，包括政府人力、物力与财力占用。公共资源耗费通常还必须考虑政府行政效率。因此，资源耗费指标应由绝对指标和相对指标构成。具体包括：政府公务员与社会适龄就业人员比、政府公务支出总额、政府支出占GDP的比重、政府部门固定资产占全社会固定资产的比重等。此外，政府必须关注社会综合发展，因此，政府在科教文卫事业上的财政支出、在环境治理、社会保障和其他公益事业的投人以及在司法和国防建设上的投入均能反映 政府在公共资源的投向。

（二）行政管理职能指标

政府提供公共产品满足公共管理和服务的需要才是政府本质职能，因此在保障合理预算的公共支出后，对政府服务效益的考察应作为效益审计的重点。该项指标主要反映政府的业绩，包括政府为社会经济活动提供的服务数量和质量、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效果等，可归纳为经济效益指标和社会效益指标两个方面。

1、经济效益指标。政府职能的特点决定了经济效益指标既要包括微观的经济效益指标也要包括宏观的经济效益指标。微观的经济效益指标以具体项目的财务和非财务指标为主，以考察对象的不同可以分为单位绩效指标和项目绩效指标。衡量单位绩效的指标有：单位工作量、人均业务量、群众来访处理率等。衡量项目绩效的指标有：建设质量、建设成本、投资收益率、投资回收期、投资利税率、项目建成投产率等。而宏观的经济效益指标大多是运用统计资料得到的指标，如人均GDP、进出口总额、经济发展速度、社会总投资增长率、国有资产保值增值率等。

2、社会效益指标。作为一个现代型政府，仅仅关注经济的发展是远远不够的。作为直接关系人民生活的人口和社会方面的指标必须纳入到政府绩效审计中。社会效益的评价可以从以下四个方面考核：

人口质量：包括人均预期寿命、人口自然增长率、平均受教育程度等。

国有资产管理：包括国有资产保值增值率、国有企业实现利润增长率、国有资产占GDP比重等。

社会发展状况：包括职工失业率、恩格尔系数、基尼系数和公用设施保有量等。失业率是指失业人口占适龄劳动人口的比例，反映了一国或地区劳动就业情况；恩格尔系数反映了一国和地区人民生活水平的状况，根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59％以上为贫困，50%-59％为温饱，40%-50％为小康，30%-40％为富裕，低于30％为最富裕；基尼系数是反映一国社会分配状况的指标，0为“完全平等”,1为“完全不平等”，超过0.4为“警戒”。公用设施保有量则是指教育机构数、医疗机构数等反映社会在教科文卫方面的发展水平。社会公平：包括城乡收人水平差异、就业公平率、受教育公平率等。城乡收人水平差异是指城镇居民人均收人与农民人均收人之差，反映城乡之间的差别。该指标可以用绝对数表示，也可以用相对数（差异率）表示。城乡差别过大，会损害农民的积极性，也会影响社会的和谐和稳定。就业公平率是指不同人群就业率之比，例如城乡就业率之比、男女大学生就业率之比等。受教育公平率是指不同人群受教育率之比，例如城乡受教育公平率。

（三）政府潜力指标

政府潜力指标主要是反映政府的服务潜能和可持续发展的指标，包括政府的行政潜能指标和环境指标。行政潜能指标反映政府提供行政服务质量和能力。环境指标既要反映政府当前的环境治理工作状况也要反映社会的可持续发展力。

1、行政潜能指标。包括政府战略规划能力、政府应付突发事件能力、领导者基本素质、机关工作作风、机关服务单位信息化程度、政府行政透明度、公众支持率以及服务满意度、廉政建设程度等。

2、环境指标。包括反映环境状况的废水废气废物的排放量、环境污染经济损失、水土流失面积；反映可持续发展力的废水废气治理率、水土流失治理率、水资源利用率、矿产储量、森林覆盖率等。

上述只是从体系上完善了指标体系的构成，但在实际的政府绩效审计评价中，每类指标实际上还是由许多具体指标组成，这些具体的指标在不同的评价对象中可能千差万别。因此，对具体评价对象来说，在开始审计之前审计人员要与被审计单位进行充分的沟通和协商。指标的选取应该在以上述体系为根据的基础上，遵守一定的原则，才能保证绩效评价结果的科学性、准确性、可靠性以及全面性，达到预期的评价目标。

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