北京行政区缩编大核心区试验启幕

北京行政区“缩编”大核心区试验启幕

北京行政区“缩编”大核心区试验启幕 更新时间：2010-7-5 0:04:42 　　刘伟勋 姜雷 李丽

7月1日，北京市政府正式宣布关于调整首都功能核心区行政区划的请示获得国务院批复，除东城区与崇文区合并组建新的东城区外，西城区将与宣武区合并设立新的西城区。

这是北京市1958年以来规模最大的一次行政区划调整，直接结果是使位于共和国“心脏”地带的首都功能核心区的城区数量，历史性地减少到建国以来最少的两个。

这是一次酝酿多年后迅速决策的行动，领导层期望通过这次调整，实现推进区域均衡发展、降低行政成本、加大历史文化名城保护力度等多重目标。某种程度上，这是一次试图以行政区划调整解决跨行政区经济社会发展矛盾、消解城市内部二元结构的改革试验，也是一次通过区域合并带动政府机构改革、合理配置资源的尝试，其成败得失，将为下一步中国的区域经济发展和行政体制改革带来借鉴。

这是老北京启动的新试验。

合并

7月2日上午9点半，北京市会议中心迎来了东城、西城、崇文、宣武四城区500多名中层正职以上领导干部。会场上方的红色横幅上，没有像往常那样标明这次会议的主题，一些参会代表在会场内外小声交流，焦点围绕着同一个关键词：“合并”。

这次会议，标志着首都功能核心区行政区划调整工作正式启动。来自市政府的消息称，这次四区整合虽然酝酿许久，但合并的审批过程却十分迅速。从上报到最后批复再到启动实施，前后仅约两个星期。

本报获悉，6月28日，国务院下发国函[2010]55号文，正式批复了北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示，同意撤销北京市东城区、崇文区，设立新的北京市东城区，以原东城区、崇文区的行政区域为东城区的行政区域；撤销北京市西城区、宣武区，设立新的北京市西城区，以原西城区、宣武区的行政区域为西城区的行政区域。

此后两天，上述四区的区级正副领导，都分别被北京市委组织部找去单独或者集体谈话，谈话内容包括对四区合并工作的态度，下一步需要做的各项工作等。

事实上，据曾经参与到规划设计的人士称，四区合并的雏形计划早已形成。2005年，北京市社会科学院城市所的一份题为《“十一五”期间加快北京南城发展思路研究》的专题报告中提出了东城、西城、崇文、宣武进行四城区合并的建议。

同年，国务院批准了《北京城市总体规划》，即“两轴-两带-多中心”的城市空间布局规划。北京将东城、西城、崇文、宣武被划为首都功能核心区。接近规划设计的人士称，正是以这些最初的计划和研究报告为基础，在数次召开内部专家讨论会议之后，北京市政府开始考虑对南城的重新设计，对促进南部地区发展的思路也逐步明确。

2009年10月底，北京市委书记刘淇率领北京市代表团到上海市进行学习考察，上海市调整浦东行政区划、建设浦东新区的经验对北京市高层触动很大，促使他们下定决定对北京市的首都功能核心区进行调整，以便在更大范围内优化配置核心区的各种资源，促进北部南部均衡发展。

去年底开始，关于四区合并的方案，北京市政府和国务院就已经进行了多次沟通，并达成了初步意向。之后四区合并的事情开始正式启动。

北京市政府一位人士透露，目前，筹备组成立后后，四区的行政机构仍将正常办公，力争到年底实现一套牌子、两套人马。之后，用3到4年的时间，实现从人事、机构的全面整合和工作的融合。

拉动南城

1949年1月解放以来，北京进行了五次较大规模的行政区划调整，总体思路一方面是通过合并，缩小核心区的行政区数量；另一方面是扩大地域面积，增加郊区县数量。到1958年，北京基本形成了如今的16区、2县格局。

北京市委书记刘淇在7月2日召开的会议上表示，随着首都经济社会的快速发展，?a 中行姓允锥挤⒄沟闹圃荚嚼丛酵怀觯饕硐质枪芾砹α糠稚ⅲ芾沓杀窘洗螅蜃试茨岩哉希媳背欠⒄购懿黄胶猓肺幕堑谋；つ岩酝骋煌平＞煞扛脑烀媪俳洗罄训取?/P>　　为推进解决上述问题，北京市决定抓住制订“十二五”规划的机会，推进首都功能核心区的调整，将原来的四个城区调整为两个。刘淇表示，这次调整有利于推动区域均衡发展，实现要素、资源的均衡化配置。

作为首都功能核心区的主体，原有的东城、西城、崇文、宣武四个行政区总面积仅92.54平方公里，其中崇文区仅16.46平方公里，远低于455.08平方公里的朝阳区和430.73平方公里的海淀区。对首都功能核心区而言，发展中的掣肘因素不仅是面积相对较小，更是长期存在的南北发展失衡的格局。

仅从四城区的财政收入，就不难看出南城和北城之间的差距。2009年，位于北部的东城区和西城区的区级财政收入分别为71亿元和152.17亿元，而位于南部的崇文区和宣武区区级财政收入仅分别为20.6亿元，46.7亿元。

北京市政府公布的一份资料显示，2008年南北城相比，城市南部五区GDP总量为城市北部五区 的五分之一；人均GDP、全社会固定资产投资额、社会消费品零售额相当于城市北部五区的三分之一；财政收入仅相当于城市北部五区的四分之一。

北京市此次将相对独立的四个城区，合并为两个横跨南北的新城区，为打破资金、技术、人力等要素流动的行政壁垒提供了体制保障，被认为是缩小南北城差距的关键举措。刘淇称，行政区划调整有利于在更大范围内统筹规划，促进核心区北部优势资源向南部转移、延伸。

不过也有专家认为，四个区的合并对于振兴南城并没有太多帮助，能否形成先富带后富的合力需要观察，没有人愿意将更多资金投入到相对欠发达的崇文和宣武。最终结果很可能是富者恒富，穷者恒穷。

城市核心区走向

北京调整行政区划的时间在上海、天津、重庆等地之后，与其他几个城市将外围临海、临江的行政区合并组建享有特殊优惠政策的新区不同，北京市独特的试验意义在于，将位于城市中心的行政区进行调整，探索城市“大核心区”的发展模式。

国内很多一二级城市面临着相同的核心区难题，即核心区的行政区划分过细，每个行政区各自为战，在功能定位上追求大而全、小而全，分散了有限的人力、财力和土地资源，在产业发展上很容易出现同质化竞争。

国家行政学院教授汪玉凯认为，北京市将核心区的四个行政区合并为两个，使各种要素能在新东城和新西城两个相对较大的区域内流动，两个新城区也能更准确地进行定位，进而合理地配置资源。

汪玉凯称，北京发展城市核心区的做法如果成效良好，会引起国内其他城市的效仿。

不过，也有专家认为，北京合并城区的做法与国际大都市的发展趋势完全相反，有可能遭到历史的否定。

安邦咨询首席研究员陈功认为，国际上的大都市多采取 “大城小区”的城市规划模式，各个城区都产生了具有特色的产业区与居民社区，在“内城”形成了分散的功能区，并最终形成三级模式，即“中心城区-市区-大城市区”。比如大伦敦内外城区共分为32个市区，大东京的中心城区分为23个区，巴黎内城区分为20个区，香港则分为18个区。

陈功表示，现在北京合并中心城区的做法，是在进一步走向大区模式，与国际大都市的发展趋势完全相背。国内地方政府一向是喜欢做“大文章”，即在更大的空间内来规划改造城市，大拆大建。这次合并城区的做法，无疑为这种改造提供了空间。

此外，北京内城各区长期发展形成了各自特有的文化，而合并之后对这种城市文化将形成冲击。

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